Loi îles : « compenser le handicap de l’insularité »

Réunis ce vendredi 18 septembre au Casino de l’île d’Yeu dans le cadre du festival les Insulaires, élus, parlementaires, universitaires et représentants de l’Association des îles du Ponant ont défendu la création d’une « loi îles ».

« Ce n’est pas seulement un sujet, c’est un rendez-vous avec la Nation. » En quelques mots, Erik Orsenna a résumé l’enjeu de la table ronde organisée autour du projet de « loi îles ». Pendant plus de deux heures, Louis Brigand, Charlotte Courant, Jean-Charles Orsucci, Patrice Bernard, Éric Grall, Christophe Clergeau et l’académicien ont confronté leurs expertises sur une question qui dépasse le cadre des quinze îles du Ponant : comment faire reconnaître de manière pérenne la spécificité des territoires insulaires dans le droit français ? Depuis 2022, le principe est pourtant inscrit dans la loi. L’article 3 de la loi 3DS reconnaît les communes insulaires métropolitaines dépourvues de lien permanent avec le continent comme un ensemble de territoires, dont le développement durable constitue un objectif majeur d’intérêt national. Le texte précise que leurs « différences de situations » doivent être prises en compte dans les politiques publiques locales et nationales. Mais quatre ans plus tard, les représentants des îles considèrent que cette reconnaissance reste largement théorique. La mission d’information du Sénat consacrée aux lois Littoral et Montagne a elle-même constaté en 2026 que cette reconnaissance n’avait pas encore donné lieu à une véritable déclinaison normative et a relevé l’intérêt d’une troisième grande loi de différenciation territoriale : une « loi îles », inspirée notamment de la loi Montagne.

De Ratzel à la loi Montagne

En ouverture de la rencontre, Louis Brigand a replacé la question dans une perspective historique et géographique. Il a notamment évoqué les archives de l’INA consacrées aux îles et les travaux du géographe Friedrich Ratzel, rappelant que l’insularité constitue une situation territoriale particulière et non une simple donnée géographique. Le parallèle avec la loi Montagne s’est rapidement imposé, car si la République a déjà accepté de différencier son droit en fonction des spécificités d’un territoire, pourquoi les îles resteraient-elles à l’écart de cette logique ? C’est le constat dressé aujourd’hui par le Sénat : les lois Littoral et Montagne constituent les deux grandes lois françaises de différenciation et d’aménagement fondées sur les caractéristiques propres d’un territoire. La revendication de l’AIP consiste donc à créer un troisième cadre, consacré aux communes insulaires métropolitaines sans liaison permanente avec le continent. Pour Jean-Charles Orsucci, maire de Bonifacio et président de l’Association nationale des élus du littoral, cette réflexion doit également être replacée dans l’histoire politique des territoires insulaires. Évoquant son parcours personnel et le contexte corse, marqué par un « combat autonomiste depuis 1975 », il défend aujourd’hui une autre voie : davantage de décentralisation et une réponse qui soit d’abord « locale » : « nous appelons souvent à la solidarité nationale », a-t-il rappelé, avant d’insister sur la nécessité d’un « statut îles ». Les territoires ultramarins, a-t-il également souligné, participent eux aussi à la richesse de la France.

La loi Littoral : protéger, mais aussi adapter

Quarante ans après l’adoption de la loi Littoral, Jean-Charles Orsucci estime que le temps est venu de regarder également ses conséquences de manière critique. Il reconnaît à la loi son rôle de protection du littoral, mais considère que certains de ses impacts peuvent aujourd’hui freiner le développement des territoires insulaires : « le juge ne doit pas écrire la loi », a-t-il lancé, estimant que la multiplication des contentieux et des interprétations jurisprudentielles a progressivement compliqué la capacité des élus à agir. Pour lui, la future loi îles pourrait précisément permettre de « réajuster le tir ». Pas nécessairement remettre en cause la protection des espaces littoraux, mais adapter les règles aux spécificités des îles. Le parallèle avec les grandes lois de décentralisation de Gaston Defferre, évoquées pendant la rencontre, est ici assez parlant : le but in fine n’est pas seulement de créer des dérogations, mais de donner davantage de capacité d’action aux territoires.

« On se bat depuis 25 ans contre des moulins à vent »

À l’île d’Yeu, cette question prend une tournure très pragmatique: « on se bat depuis vingt-cinq ans contre des moulins à vent », a résumé Patrice Bernard. Pour le maire, la difficulté n’est plus à démontrer : les règles administratives, les délais et l’empilement des normes produisent sur une île des résultats bien différents de ceux observés sur le continent : « quand on veut faire un lotissement, ça prend trois ans de plus que sur le continent. » Le maire décrit un « mille-feuilles juridique » qui complique les projets municipaux, alors même que les besoins sont considérables. Premier exemple : le logement. L’île d’Yeu compte aujourd’hui 4 883 habitants permanents, selon les dernières données de l’Insee. Mais en 2023, seules 37,4 % des 6 314 résidences de la commune étaient des résidences principales, contre 60,2 % de résidences secondaires et de logements occasionnels. Dans ce contexte, Patrice Bernard estime qu’il faudrait construire « 130 logements pour rattraper le retard accumulé », puis produire environ « 40 logements supplémentaires chaque année » pour répondre aux besoins. Des chiffres qui donnent une idée assez concrète aux propositions de l’AIP. Parmi les 50 mesures présentées en février dernier figurent notamment la création d’outils fonciers spécifiques, l’adaptation des règles de construction de logements sociaux, des dispositifs fiscaux favorisant les locations à l’année, ainsi que des aides spécifiques pour les travailleurs exerçant une activité d’intérêt général sur les îles.

Construire, mais avec quel foncier ?

Le problème se heurte désormais à un autre carcan : celle de la sobriété foncière. Patrice Bernard a évoqué les conséquences du dispositif de lutte contre l’artificialisation des sols et estime qu’il ne resterait plus qu’environ « quatre hectares » mobilisables pour construire sur l’île d’Yeu. Dans un territoire fini, chaque hectare devient une décision politique. Construire des logements signifie préserver moins de foncier pour d’autres usages; préserver les espaces naturels peut à l’inverse réduire les possibilités de développement résidentiel ou économique : « être élu, c’est choisir et choisir, c’est renoncer », a résumé Jean-Charles Orsucci. Et c’est cette capacité à trancher localement que les défenseurs de la loi îles souhaitent renforcer.

800 meublés touristiques : l’île expérimente déjà

L’île d’Yeu a d’ailleurs commencé à utiliser ses propres leviers. La commune a mis en place un dispositif de régulation des meublés de tourisme avec une jauge fixée à 800 logements, afin de limiter la concurrence entre location touristique et location à l’année. Selon Patrice Bernard, environ « 40 logements » auraient ainsi rejoint le marché locatif permanent. Cette expérience démontre un autre aspect de la revendication insulaire : les élus ne demandent pas uniquement davantage d’argent ou des règles moins contraignantes. Ils demandent aussi des outils adaptés leur permettant de choisir eux-mêmes la manière de répondre à leurs problèmes. Une servitude de résidence principale doit par ailleurs être mise en place d’ici la fin de l’année, selon le maire, tandis qu’une révision du PLU apparaît plus que nécessaire. Le document actuel, conçu dans un contexte démographique, immobilier et réglementaire très différent, ne répond plus suffisamment aux besoins d’une île confrontée simultanément à la pression touristique, au manque de logements et à la nécessité de préserver ses espaces naturels. Patrice Bernard a également invité les habitants à se rapprocher du dispositif associatif « Gabrielle & Léo », consacré à la cohabitation intergénérationnelle. Pour le maire, les îles du Ponant sont aujourd’hui les « chevilles ouvrières » de la future loi.

De l’île d’Yeu à Bruxelles

La question ne se limite pourtant pas à Paris. Christophe Clergeau, député européen, a insisté sur la difficulté à « faire entendre la voix de la mer au sein de l’Europe ». Une situation paradoxale lorsque l’on mesure le poids du maritime dans l’économie européenne. L’Union européenne dispose de la plus grande zone maritime collective au monde, compte environ 70 000 kilomètres de côtes et 40 % de sa population vit à moins de 50 kilomètres de la mer. Surtout, 74 % du commerce extérieur européen est transporté par voie maritime. La mer est donc au cœur de l’approvisionnement, du commerce et de l’économie européens. Mais les territoires insulaires qui vivent au quotidien les contraintes inhérentes à l’insularité restent insuffisamment pris en compte dans les politiques publiques. Le Pacte européen pour l’Océan, adopté par la Commission européenne le 5 juin 2025, marque néanmoins une évolution. Il rassemble les politiques européennes liées à l’océan autour d’une stratégie commune et comporte notamment un objectif de soutien aux communautés côtières et insulaires. Pour Christophe Clergeau, il faut désormais faire de cette reconnaissance une réalité politique.

« Nous sommes dans une approche transpartisane »

Éric Grall, vice-président de l’Association des îles du Ponant, a pour sa part détaillé la méthode suivie depuis plusieurs mois. Tout est parti, rappelle-t-il, de la tribune de l’île d’Arz. Puis sont venues les rencontres avec des parlementaires à Paris, les échanges répétés avec la ministre Françoise Gatel, et désormais une volonté affichée de dépasser les appartenances politiques : « nous sommes dans une approche transpartisane, qui doit dépasser les clivages politiques », explique-t-il. L’AIP s’est ainsi rapprochée de l’Association nationale des élus du littoral (ANEL) et de l’Association nationale des élus de la montagne (ANEM). Les amendements proposés jusqu’ici, n’ayant pas permis d’obtenir la traduction législative espérée à cause, notamment, de leur retrait avant les votes, montrant par ailleurs les limites de cette stratégie; l’introduction des dispositions insulaires ne pourra donc se faire de manière progressive, d’où la conclusion formulée par Éric Grall : « il faut désormais écrire une loi propre aux îles ». Le projet repose sur plusieurs grands principes: « compenser les surcoûts liés à à la discontinuité géographique, garantir l’accès aux services publics essentiels, donner aux îles les moyens de préserver leur compétitivité, répondre à la crise du logement, préserver la biodiversité et maintenir un équilibre entre tourisme et vie à l’année, tout en permettant une adaptation des règles nationales aux contraintes particulières de ces territoires ». Éric Grall a également livré un exemple destiné à illustrer l’absurdité administrative que les élus insulaires disent rencontrer régulièrement. Pour créer une station d’épuration, il aurait fallu, selon lui, attendre cinq ans et obtenir jusqu’à la signature d’un ministre pour permettre au projet d’aboutir. Au-delà du cas particulier, l’exemple résume la critique portée pendant toute la table ronde : une règle conçue pour protéger peut entrainer, dans certaines configurations territoriales, un résultat inverse de celui recherché, lorsqu’elle ne tient pas compte des spécificités locales. L’objectif de la loi îles serait justement de donner un cadre permettant de réorienter le jugement lorsque les contraintes géographiques, environnementales et démographiques rendent l’application uniforme des règles disproportionnée.

« La multiplication des normes est l’organisation de l’impuissance »

Erik Orsenna a finalement déplacé le débat sur un terrain plus grand. Spécialiste de longue date des questions liées à l’eau, il a rappelé que la première grande loi française sur l’eau remontait à 1964. Pour lui, la multiplication des textes et des normes ne garantit pas nécessairement une meilleure capacité d’action : « la multiplication des normes est la constatation et l’organisation de l’impuissance », a-t-il estimé. L’académicien invite donc à revenir à une question beaucoup plus fondamentale : « comment est-ce qu’on fait pour gérer notre espace ? » À ses yeux, les problématiques de l’agriculture et du logement répondent à une même difficulté, à savoir, celle d’organiser l’usage d’un territoire limité, départager entre des intérêts parfois contradictoires et permettre à ceux qui y vivent de continuer à y vivre : « ce que vous êtes en train de bâtir, ce n’est pas un petit sujet, vous êtes l’avant-garde », a-t-il lancé aux défenseurs de la loi îles.

Après la reconnaissance, le passage à l’acte

La revendication insulaire entre ainsi dans une nouvelle phase. En 2022, la République a reconnu juridiquement la spécificité des communes insulaires métropolitaines sans liaison permanente avec le continent. En 2026, le Sénat reconnaît à son tour que cette reconnaissance doit désormais être traduite dans les faits et voit dans une « loi îles » une possible nouvelle étape de la différenciation territoriale. Reste à savoir jusqu’où cette différenciation pourra aller. Faut-il adapter les règles d’urbanisme ? Les politiques de logement ? Les mécanismes fiscaux ? Les normes environnementales ? Le financement des services publics ? La gestion de l’eau ? La politique touristique ? Et surtout, quelle part de décision faut-il laisser aux élus locaux ? Sur les îles du Ponant, les réponses commencent à être expérimentées. La prochaine étape sera politique et parlementaire…

VL

Pour découvrir les « 50 propositions de l’Association les îles du Ponant, pour mieux reconnaître la spécificité des îles dans la loi », document disponible en téléchargement et/ou lecture sur le site de l’AIP.

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